凉山新闻联播 | 彭科到布拖县调研督导近期重点工作开展情况

否则，如果超越宪法的文字文本之外去赋予其它含义，这种含义就逾越了文字文本宪法的界限，进入非文字文本宪法的范畴。

2006年3月，中共中央专门颁布了《干部教育培训工作条例》，要求全体干部树立依法执政的理念，使宪法学习成为各级党政领导干部的基本生活方式与工作原则。第三，公务员具有双重属性，既是行政活动的具体执行者，同时也是国家的公民，容易在角色的冲突中受各种利益的诱惑，出现滥用权力的现象。

（5）情景模拟，如模拟法庭等。如《联邦德国基本法》第33条第4款规定：国家主权之行使，在通常情形下，应属于公务员之固定职责，公务员依据公法服务、效忠。有助于提高领导干部遵纪守法、廉洁奉公的自觉性，提高领导干部依法决策、依法行政、依宪法办事的能力和水平。分为学习读本和专业知识读本。公安部规定，所有晋升警衔的警官必须接受统一的培训，培训课程中包含宪法与宪政、公民基本权利保障与执法观念转变等内容。

《宪法学习读本》由中国司法部部长担任主编，由韩大元教授任副主编，组织宪法专家编写，通过大量宪法案例系统地说明了宪法原理，其重点是强化干部的宪法意识，树立宪法思维，能够在实际工作中运用宪法解决实际问题。中国宪法序言规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。相应地，立法义务的产生原因也不尽一致。

然而，要落实此项制度，主管机关可以而且应当主动制定相关的行政规章。因为，备案是法律向社会公布之后的机关内部程序，未依法备案并不影响法律已经存在，即行政机关已经有所作为这一客观事实。没有行政立法作为，又何来行政立法不作为？行政立法不作为这一概念过度泛化的结果是从根本上否定了行政立法不作为自身的存在。另一方面，上述的诉讼请求相当于申请行政程序重新进行，这种申请也应当有时间限制。

[44]2009年5月27日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第10次会议通过，2009年5月27日湖北省人民代表大会常务委员会公布。如，《税收征收管理法实施细则》[46]第11条规定：……通报的具体办法由国家税务总局和国家工商行政管理总局联合制定。

在司法审查环节，法院审查的重点是行政机关对重大变迁这一不确定法律概念的解释是否正确的问题，或者说是法定事实要件是否具备的问题，而不是行政机关怠于修改或者废除法律的行为是否已经逾期。因为，这些规定仅概括性地限定了立法所针对的事项，但未具体课予行政机关立法的义务。有时，为了强化规范性文件的正当性和权威性，下级机关或者内部组织在对外发布文件之前也可能主动请求上级机关或者所属机关的同意。[10]《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》(1984年9月18日第六届全国人民代表大会常务委员会通过，2009年6月27日废止。

[18]这样才能保持法律的安定性与变化性之间的平衡。在时间要件中隐含着一个前提，即行政机关对于何时履行作为义务拥有裁量权。[38]应申请行政行为的最高时限，参见：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第39条。其次，当公民的基本权利受到严重威胁时，行政机关负有通过立法加以保护的义务。

如，《森林法》[8]第47条规定：国务院林业主管部门根据本法制定实施办法，报国务院批准后施行。[7]Westhomke. Der Anspruch auf Rechtsverordnung und Satzun-gen. 1976:34ff.转引自盛子龙行政诉讼法上请求法规命令制定之诉初探[G]//翁岳生教授祝寿论文编辑委员会．当代公法新论（下）．台北：元照出版公司，2002:198.[8]1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第7次会议通过，1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第2次会议修订。

如，《教育法》[9]第83条规定：境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。（三）源于对宪法和法律的合目的性解释多数情况下，行政机关享有立法的决定裁量权。

除了上述强制性立法时限的规定之外，在我国还存在一种半强制性的立法时限规定，即立法计划和立法规划。协调法律的安定性需求与变化性需要的方式有很多，但诉讼时效制度最为重要。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。以法律文本为素材，深入解析行政立法不作为之违法构成要件，对于推进行政不作为的类型化研究以及限制行政立法权的滥用具有重要的理论意义和实践价值。我们认为，把握此问题的关键在于明确怠于制定法律与怠于修改法律、怠于废止法律，立法不作为与实质违法行为、程序违法行为，立法不作为与立法准备行为、立法批准行为等几组范畴之间的关系。据此，深圳市政府必须配套制定普遍性行为规则。

此项规定存在混淆行政法规制定主体的问题，目前的《行政法规制定程序条例》已纠正。立法不作为表现为程序违法，因为行政机关在程序上未完成制定相关法律的任务。

又如，《南京市民用建筑节能条例》[3]第7条规定：市人民政府应当制定鼓励和扶持民用建筑节能的政策措施，对在民用建筑节能工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰或者奖励。[39]2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过，2002年6月29日中华人民共和国主席令第70号公布。

但同时，法律又以稳定社会关系，满足公民的合理预期为首要目的，因此法律不能朝令夕改而应当保持安定。除非发生极其特殊的情况，立法的可能性这一问题一般来说并不存在。

最高权力机关将本应由其制定某方面法律的权力授予国务院。因此，立法不作为状态是否已经逾越合理期限的判断只能在个案中根据案件的具体情况分别作出{17}。（参见：哈特穆特•毛雷尔．行政法学总论[M]．高家伟，译北京：法律出版社，2000:298.）[20]李建良教授认为，公民请求修改或者废止行政立法容无提起给付诉讼之必要而应当针对现存法律提起确认无效的诉讼。原因很简单，行政机关本无时间裁量权，就没有必要判断不作为状态是否已经逾越了法定或者合理期限。

普通授权立法是行政机关依据宪法和组织法以外的法律、法规的授权所进行的立法。对不确定法律概念的解释，行政机关享有一定程度的判断余地，但并不享有修法或者废法的时间裁量权10}。

（一）怠于制法与怠于修法、怠于废法通说认为，行政机关怠于制定法律、怠于修改法律以及怠于废止法律的行为均属于行政立法不作为{8}。又如，1979年颁布实施的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》[22]因社会情况的巨大变迁，失去了存在的社会基础从而变得违法，但此种违法也同样属于实质违法。

但是，被赋予立法权的行政机关均具有较高的级别，拥有充足的人力与物力资源完成立法任务。然而，任何裁量权，包括时间裁量权均需合理行使，这是行政法治的实质精神与基本原则。

反之，不作为状态持续的时间超过法定期限或者合理期限的，即构成行政立法不作为之违法。但是，很显然，此处的程序违法属于行政作为程序的违法，而非行政立法不作为。如果主张立法不作为不以时间要素为必备条件，而且仅从理论上观察，此类行为的确可以被评价为立法不作为。上述情况下，在法律、法规公布实施之前，行政机关就已经熟悉了相关事务，对如何解决其中存在的问题也已经有了较充分的准备。

（参见：王名扬．法国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1988:150.）。1．区分行政立法之类型立法类型是影响时间裁量权的首要因素。

上述授权法都对行政立法提出了协同的要求，与没有此要求的行政立法相比，行政机关的时间裁量空间较广。就如何保障公共利益，包括是否以立法的方式保障公共利益原则上系属行政机关的裁量范围。

三者紧密联系、缺一不可。行政立法不作为不仅违反了宪法和法律的委托，造成了法律体系的漏洞，阻碍了客观法秩序的形成，而且背离了宪法和法律的宗旨，破坏了公民的合理预期，侵犯了公民的合法权益，其危害性显而易见。